Terça-feira, 17 de Setembro de 2019

Do milagre econômico à década perdida: a trajetória da economia no governo militar

Por Fábio Calderaro


02/04/2018 às 15:58

Nos últimos tempos, em meio a uma crise política e econômica, percebemos surgir, por parte da sociedade mais conservadora, certo saudosismo do Governo Militar, com os arautos que concordam que, naquela época, o Brasil passou por seu melhor período na economia.  Aproveitando o recente 31 de março, passados 54 anos da Revolução de 64, lembremo-nos de como foi a trajetória econômica durante os 21 anos da gestão do País pelos militares.

Importante constatar que, entre 1956-1963, sob a égide do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, a economia brasileira passava por um marcante processo de desenvolvimento industrial e sustentava um crescimento médio de 7,12% ao ano. Contudo, já em 62, os níveis de investimentos e de crescimento industrial apontavam a reversão do processo expansionista. Era um momento conturbado tanto do ponto de vista político, quanto econômico. A inflação chegava a taxas recordes, em torno de 51%, com sucessivos déficits no balanço de pagamentos e acúmulo da dívida externa.

No final de 62, foi apresentado por Celso Furtado, então ministro extraordinário do Desenvolvimento Econômico, o Plano Trienal, com o objetivo de resgatar a disciplina da política econômica e dar continuidade ao desenvolvimento do País. Contudo, a tentativa de estabilização fracassou e, em 63, a economia cresceu míseros 0,6%, com taxa de inflação anual superior a 90%. Diante de tremenda instabilidade, cai o então presidente João Goulart e os militares assumem o governo.

Arrumando a casa

Toma posse o Marechal Castello Branco (1964 a 1967), que adotou um ambicioso programa de reformas para equilibrar as contas públicas, controlar a inflação e desenvolver o mercado de créditos. O Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), elaborado pelos renomados economistas Roberto Campos e Octávio de Gouveia Bulhões, à época ministros, respectivamente, do Planejamento e da Fazenda, concentrou-se no tripé salarial-monetário-fiscal e promoveu uma série de mudanças econômicas e institucionais que contribuíram para o posterior surto de crescimento, entre 1968 e 1974. Sem dúvida, foi o PAEG o mais coerente e abrangente plano de desenvolvimento implantado no Brasil.

Boa parte do sucesso do plano foi resultado da mudança na forma com que o governo financiava seus gastos. Até 1964, grande parte do déficit era financiada pela expansão monetária, dada a proibição de pagamentos de juros nominais acima de 12% (lei da Usura, de 1933), que tornava inviável a existência de credores, num ambiente em que os preços cresciam cerca de 90% ao ano.  A correção monetária, criada no PAEG, permitiu o governo se financiar por meio de títulos a taxas atraentes. Segurando a emissão de moeda, a inflação começou a cair.

Para que o plano funcionasse, a política salarial previa o reajuste baseado na perda média do poder aquisitivo dos últimos 24 meses, acrescida de um adicional de produtividade fixado pelo governo. A fórmula acabou impondo perdas aos trabalhadores, porque os cálculos do governo sempre subestimavam as projeções de inflação e porque os ganhos não foram incorporados. A medida, portanto, gerou tremendo descontentamento dos sindicatos. O arrocho aliviou os custos das empresas e ajudou no controle dos preços, contribuindo para a retomada do crescimento.

Para o controle da oferta de moeda na economia, foi criado o Banco Central.  Seus diretores teriam mandatos fixos e a independência necessária para tomar medidas impopulares sem temer eventuais consequências políticas. Contudo, a contenção monetária foi a menos bem-sucedida das três frentes do PAEG e, já no governo seguinte, a independência da autoridade monetária foi abandonada.

As medidas adotadas por Castello Branco reorganizaram a economia, diminuíram para o déficit nas contas do governo e garantiram uma redução expressiva da inflação, que caiu de 91,9% em 1964 para 34% em 1965. As reformas ajudaram a diminuir a percepção de risco no País, atraindo empréstimos e investimentos estrangeiros. E foi a poupança externa o motor do crescimento brasileiro nos anos seguintes.

Milagre econômico

Castello Branco deixa o cargo e o marechal Costa e Silva assume a Presidência (1967 a 1969), tendo a economia capitaneada pelo jovem economista Delfim Netto. O novo governo amplia o controle sobre a política econômica. O estado, que no PAEG se preocupou em prover um bom ambiente para o desenvolvimento, passa agora ser o próprio agente desenvolvimentista. Algumas mudanças acontecem no período: o Banco Central, criado independente, torna-se subserviente; o governo passa a controlar os preços dos principais produtos; a taxa de câmbio usada nas transações com o exterior é determinada por Brasília, que também controlava as principais fontes de crédito, por meio agências como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE).

A economia internacional em expansão naqueles anos permitiu crédito externo farto e barato. Com recursos de fundos internacionais, aumento do passivo externo e da base monetária, houve um imenso crescimento, acompanhado pela abertura de novos postos de emprego no mercado formal e pelo aumento do consumo interno. Entre 1967 e 1973, o Produto Interno Bruto (PIB) aumentou, em média, 11,1% ao ano e atingiu, em 1973, a marca recorde de 14%. A inflação, porém, passou a ser controlada artificialmente pelo governo. O período ficou conhecido como “milagre brasileiro”.

Tudo parecia correr tão bem, que Delfim continuou à frente do Ministério da Fazenda quando o general Médici assumiu a Presidência (1969-1974), após o afastamento de Costa e Silva. Nessa época, nasceu o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (IPND), que investiu principalmente em obras de infraestrutura, como a Ponte Rio-Niterói e a nunca terminada rodovia Transamazônica. Como não se cansava de dizer a propaganda do governo, nada parecia capaz de deter o avanço do País.

Porém, em 1973, a economia brasileira passa a enfrentar grande dificuldade quando o um forte golpe abalou o cenário global: a crise do petróleo. Conflitos entre países membros fizeram com que a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep) quase quadruplicasse o preço do barril no mesmo ano.  O choque atingiu países como o Brasil, que importava cerca de 70% do petróleo que consumia.

Marcha forçada

Diante da situação, a solução mais prudente seria segurar momentaneamente o crescimento, como fizeram alguns países subdesenvolvidos. Mas o governo optou pela chamada “fuga pra frente", dando prosseguimento ao crescimento obtido no período anterior, numa espécie de "marcha forçada". O general Ernesto Geisel assume a presidência (1974 a 1979), tendo agora Mário Henrique Simonsen como ministro da Fazenda e, mesmo com uma iminente crise no balanço de pagamentos e inflação acelerada, lançou o segundo Programa Nacional de Desenvolvimento (II PND). O plano consistia em maciço investimento nos setores dependentes de importações, como o de energia e o da indústria de bens de capital. Com isso, o governo aumentou seu passivo externo, via “petrodólares", financiando a expansão de empresas estatais e grandes obras, como Itaipu, o programa nuclear, polos petroquímicos, novas siderúrgicas, o Proálcool, Telebrás, programas rodoviários, além de fiascos como a Ferrovia do Aço. Importante ressaltar que empresas estatais eram vítimas de um enorme corporativismo. Seus lucros eram repassados para os salários e benefícios de funcionários e os prejuízos eram ajustados por transferências do governo federal, o que acabava por gerar expansão da base monetária e mais inflação.

Atividades que poderiam perfeitamente ser desenvolvidas pelo setor privado foram continuamente sendo absorvidas pelo setor estatal e de forma quase sempre monopolista. Tratava-se de um conjunto exagerado de funções exercidas diretamente pelo Estado para um economia que pretendia ser capitalista.

Década perdida

Em 1979, vem o segundo choque do petróleo. Países produtores elevaram os preços, levantando uma onda inflacionária por todo o mundo. Assume a Presidência o general João Baptista Figueiredo (1979-1985). Mário Henrique Simonsen, então ministro da Fazenda, ainda tentou propor um pacote de medidas de austeridade para conter a inflação. Sem dar resultado imediato, o plano foi abandonado poucos meses após seu lançamento.

Com a inflação crescente, os Estados Unidos elevam sua taxa de juros básica para 19% em 1981 e os empréstimos externos brasileiros, antes baratos, começaram a ser reajustados. Logo a dívida externa explodiu. Chega a hora de pagar a conta.

Delfim volta como ministro do Planejamento e tenta reagir, adotando medidas de contenção do crédito, dos gastos públicos e dos reajustes salariais. A inflação continuou subindo e a economia entrou em recessão, sofrendo uma contração de 4,3% em 1981. Nada mais parecia funcionar, e o governo se viu obrigado a bater às portas do Fundo Monetário Internacional (FMI) em busca de socorro em 1982.

O País só voltou a crescer em 1984, após três anos de recessão, mas os desequilíbrios econômicos criados pelos excessos dos anos anteriores pareciam insuperáveis. As contas do governo estavam novamente desarrumadas e o País, com sua credibilidade colocada à prova, tinha enorme dificuldade para renegociar suas dívidas com os credores internacionais.

Paralelamente, verificou-se, a partir da década de 80, queda de importantes indicadores sociais e o aumento da concentração de renda. O Estado de bem-estar social e o Estado desenvolvimentista disputam verbas do mesmo orçamento público e o governo militar fez a escolha de investir maciçamente no capital físico.  A industrialização incentivou o êxodo rural, além de movimentos migratórios de Norte e Nordeste para São Paulo e Rio de Janeiro, sem que houvesse um planejamento.  Com a crise, o aumento do desemprego e a queda da renda média real contribuíram para o processo de favelização das grandes cidades.

O governo militar, que iniciou sua trajetória com um "milagre", terminou na chamada “década perdida". Apesar do crescimento médio anual do período de 1964–1985 ter sido de 6,15%, foi menor que a média anual de 7,12% do governo desenvolvimentista de JK, mas com maiores colaterais. Os militares devolveram o País com uma inflação anual de 235%, um setor público superdimensionado e com estoque de dívida quase quatro vezes maior do que na época que assumiram o governo. Desajustes que levariam o País a passar por diversos e mirabolantes planos heterodoxos, que tentavam estabilizar uma inflação que chegou ao recorde de 2708,2% em 1993, mas que só foi corrigida após duras penas pelo Plano Real.

Uma coisa é certa: se o período militar tivesse encerrado logo após as reformas implantadas no PAEG ou, no mais tardar, antes da ascensão inflacionária de 1973, o saudosismo da época, pelo ponto de vista econômico, não seria apenas dos arautos mais conservadores, mas unânime na sociedade.


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